11. oktober 2011
Utskriftversjon
pdf
Til hovedsiden
Forsvarsbudsjettet
Stø kurs –
i bevilgninger og avledende manøvrer
Det viktigste først:
Forsvarsbudsjettet for 2011 er ikke redusert. Tvert imot er det øket aldri så
lite. Man kan gjette at det ligger et dugelig arbeid fra statsråden og andre bak
dette, og all honnør for det.
Det fremlagte
budsjettet opplyses å følge forutsetningene i Langtidsplanen om en gradvis
opptrapping i perioden 2009-2012, slik at budsjettet for 2012 reelt ligger 800
millioner 2008-kroner høyere enn nivået i 2008. Vi får stole på at det er
riktig, selv om det ikke er greit å lese seg til det av de tallene som oppgis.
Et annet forhold er naturligvis at Langtidsplanens forutsetning var tvilsom fra
starten fordi utgiftene som budsjettveksten skulle dekke påløp i det vesentlige
fra det første året i fireårsperioden, mens dekningen altså var gradvis over
perioden. I det store bildet er dette allikevel ikke en hovedsak.
Kostnadsveksten.
Langt viktigere er spørsmålet om kompensasjonen for den såkalte
"sektorspesifikke kostnadsveksten". Det er tidligere påvist at kostnadsveksten
for Forsvaret – midlet over alle utgiftskategorier – er høyere enn den generelle
prisveksten for samfunnet eller for staten som helhet. Videre er det klart at
fraværet av kompensasjon for denne differansen har vært den viktigste
enkeltårsaken til underfinansieringen og det kjente gapet mellom planer og
virkelighet i Forsvaret. Det ble derfor sett som et gjennombrudd for daværende
forsvarssjef Sverre Diesen at det ved fremleggelsen av Langtidsproposisjonen i
2008 ble kunngjort av den politiske ledelsen at den sektorspesifikke
kostnadsveksten ville bli kompensert i perioden. Det fremgår ikke av
budsjettforslaget om dette faktisk er blitt gjennomført. Hvem beregner denne
kostnadsveksten? Hva viser beregningene? Hvor opptrer kompensasjonen i
budsjettet?
Budsjett og bevilgning.
Generelt er budsjettdokumentets form lite egnet til å gi oversikt. Det er
overlesset med detaljer og oversikten svekkes av endring av
budsjettoppstillingen fra forrige år (som vanlig), forvirrende begreper,
mangelfulle flerårstabeller, osv. Forklaringsteksten til budsjettstatistikken i
vedlegg 4 er nærmest ubegripelig. Man undres hva Stortinget egentlig inviteres
til med dette. Detaljstyring på forvaltningsnivå kan nok la seg gjøre, men som
policy-dokument gir det liten mulighet til å følge utviklingslinjer over tid.
Slikt har lenge vært en svakhet i budsjettdokumentene, og det foreliggende er
ingen forbedring.
En kanskje
tilsiktet begrepsforvirring ligger i forskjellen mellom budsjettforslag og
faktisk bevilgning. Når dokumentet og de jublende pressemeldingene – samt
sikkert innberetningene til NATO – omtaler utgiftsbudsjettets størrelse
som om det var den faktiske bevilgningen til Forsvarsdepartementet er dette
villedende. Forholdet er at utgiftsbudsjettet også omfatter
internhandel. Slike utgifter opptrer da med en motsvarende post i
inntektsbudsjettet, som reelt kommer til fratrekk i bevilgningen. Komplisert? Et
eksempel: Fra inneværende år betaler Forsvaret leie for hus og eiendommer til
Forsvarsbygg, som også ligger under Forsvarsdepartementets budsjett. Utgift for
Forsvaret er lik inntekt for Forsvarsbygg – null virkning for bevilgningen under
Forsvarsdepartementet. Denne praksisen er ikke ny, men tidligere utgjorde dette
underordnede beløp. Men innføringen av den interne husleien har med ett slag
"øket forsvarsbudsjettet" med 10 % - helt fiktivt. I fjor var de relevante
budsjettpostene utstyrt med henvisninger til forklaringen. Disse henvisningene
er nå borte, vi har fått "etablert praksis". Opplegget er naturligvis
forledende, og like ille: ettersom husleiefastsettelsen vil inneholde en høy
grad av subjektivt skjønn har man her en mekanisme for en vilkårlig fastsettelse
av forsvarsbudsjettets tilsynelatende størrelse.
Besparelse er ikke
bevilgning. Det blir
forkynt at forsvarsgrenene blir gjenstand for økt satsing med angitte
millionbeløp. Så viser det seg at satsingen bare for en del består av en
bevilgning, og for resten av forventet frigjorte midler ved interne
effektiviseringstiltak. Vi leser ikke om hva disse tiltakene skal omfatte, men
det er grunn til skepsis mht hvor store beløp som kan frigjøres på denne måten.
Saken er jo at både Forsvarssjefens årsrapport og Riksrevisjonen påpeker store
udekkede behov, spesielt i støtteapparatet. Er det tatt høyde for håndtering av
disse problemene?
Utgift og resultat.
Det er en tendens i stortingsdokumentene om Forsvaret til å måle prioritering og
satsing etter bevilgningenes størrelse, og i mindre grad omtale hva
bevilgningene faktisk kjøper. Imidlertid er det kjent at alle forsvarsgrenene
lider under "utfordringer" i den grad at den operative tilgjengeligheten av
styrkene er helt minimal. For eksempel ser det ut til at bare én av de lovpriste
fregattene vil kunne være tilgjengelig for oppdrag over tid, og det først når
den årelange innfasingen en gang tar slutt. Tilsvarende for de andre
fartøysklassene, og de øvrige forsvarsgrenene: Den faktiske tilgjengeligheten
for operativ innsats er helt minimal. Disse forhold drøftes ikke i budsjettet.
Vi kan bare håpe at den kommende langtidsplanen sentreres om innsatsforsvarets
evne til innsats, og ikke som nå stopper ved opplisting av avdelingene i en
strukturtabell.