3. mai 2013
Utskriftversjon
pdf
Til hovedsiden
For noen
tid siden ble jeg invitert av Kristin Clemet til å utarbeide en
fremstilling av de forsvarspolitiske utfordringene, som en av flere
studier av ressurshusholdningen i staten som gjennomføres av tankesmien
Civita. |
Forsvarspolitikken ved et veiskille – kort sammendrag
En realistisk
forsvarspolitikk må fokusere på innsatsforsvarets faktiske evne til innsats i de
forutsatte oppgavene. Så får man vurdere om dagens uholdbare underfinansiering
skal rettes ved økning av bevilgningene eller ved reduksjon av oppgavene.
Langvarig underfinansiering har ført
til at det i dag er et betydelig misforhold mellom på den ene siden Forsvarets
størrelse og investeringene i materiell, og på den andre Forsvarets faktiske
kapasitet. Det kan ikke herske tvil om at forsvarspolitikken må endres fra
dagens fokus på antall avdelinger, fartøyer og fly til Forsvarets samlede evne
til å løse sine oppdrag. Sagt på fagspråket må vi dreie fra
strukturplanlegging til kapasitetsplanlegging.
På det overordnede plan er det bred politisk enighet om det
sikkerhetspolitiske utsyn: Utviklingen i verden, Nordområdene, Russland, NATO,
osv. Det er også bred enighet om Forsvarets oppgaver, slik disse beskrives i
stortingsdokumentene. Videre er det bred enighet om omstillingen av Forsvaret
fra et stort mobiliseringsforsvar til et lite, men moderne og stående
innsatsforsvar, og om sammensetningen av dette. Endelig er det politisk enighet
om forsvarsbevilgningen, selv om Fremskrittspartiet og Høyre ville plusset
inntil 1 mrd kr på bevilgningen av 38 mrd.
Men til tross for politisk
enighet er forsvarsplanleggingen preget av store problemer fordi den vedtatte
styrkestrukturen er underfinansiert. Dette medfører at Forsvaret har betydelige
svakheter og mangler i personelloppsetninger, vedlikeholdskapasitet og øvrige
driftsressurser. Følgelig er Forsvarets evne til innsats langt mindre enn den
som styrkeoppsetningen og bevilgningene skulle tilsi. Dette skyldes dels
praktiseringen av vernepliktsordningen, og dels at utnyttelsen av de store
investeringen i spesielt fartøyer og fly er alt for liten. Noen eksempler vil
belyse situasjonen.
Hærens kampkraft er samlet i tre bataljoner,
en i Sør-Norge og to i Nord-Norge. Den førstnevnte, Telemark bataljon, er
oppsatt med vervede og stadig tilgjengelig for operasjoner i utlandet i større
eller mindre omfang. De to bataljonene i nord utgjør kjernen i landforsvaret
der. De er basert på vernepliktig personell. Etter innkalling kreves 9 måneders
opplæring før bataljonen er fullt operativ. Med 12 måneders tjenestetid for de
vernepliktige gir dette 3 måneder tilgjengelighet for kampoppdrag. Med to slike
bataljoner og tidsforskjøvet innkalling blir Hærens reelle kapasitet for
eventuelle krevende oppdrag en bataljon i til sammen seks måneder av året. En
videre begrensning ligger i at Hæren mangler luftvern og mobilitet for
forflytning fra baseområdet rundt Sætermoen til områder på kysten som ansees som
de mest utsatte for et eventuelt militært anfall. Det sentrale spørsmål blir:
Hvilken kapasitet har Hæren for å ivareta de mest krevende oppgaven i det
nasjonale forsvaret som de omforente dokumentene sier er de viktigste, og som
derfor skal være dimensjonerende?
Marinen har gjennomgått en gjennomgripende
fornyelse med nybygging av fregatter og missilbærende kystkorvetter, og
oppgraderinger av de øvrige fartøysklassene. Fartøyene er (eller blir ved
ferdigstillelsen) meget slagkraftige, også etter internasjonal målestokk.
Imidlertid er tilgjengeligheten for oppdrag så begrenset at det fremstår en
kraftig ubalanse mellom investeringene i fartøyene og den reelle evnen til
innsats. Ta fregattene som eksempel. De samlede investeringen har vært omkring
20 mrd kroner for fem fartøyer og tilhørende installasjoner. Men budsjettet
tillater bare planlegging for tre besetninger. Det kreves to besetninger for å
holde ett fartøy i kontinuerlig drift, f eks på oppdrag i Adenbukten, tjeneste i
NATO-styrke eller oppdrag i Nord-Norge. Den tredje besetningen vil typisk være
under oppøving, men tidvis tilgjengelig for oppdrag. Med ett fartøy under
vedlikehold har man altså stadig to fregatter ubemannet ved kai. Forholdene er
øyensynlig ikke svært forskjellige for de øvrige fartøysklassene. Så kommer i
tillegg at Marinen rapporterer diverse problemer som reduserer denne meget
beskjedne planlagte driftsprofilen ytterligere.
Luftforsvaret har 57 stk kampfly av typen
F-16, - oppgraderte og moderne. Av denne flåten var i 2010 (seneste
offentliggjorte tall) typisk bare 15-16 stk teknisk tilgjengelig. Det ble
samtidig opplyst at tilgjengeligheten av fly var tilfredsstillende sett i
forhold til antallet kampflyvere. Spørsmål må reises om denne driftsprofilen
speiler et rimelig forhold mellom investeringene i fly og faktisk tilgjengelig
kapasitet for innsats. Et annet forhold gjelder ammunisjon. Det er opplyst at
fire F-16 i meget aktiv innsats i Libya i løpet av noen uker tømte vår
beholdning av presisjonsstyrte bomber. Gode forbindelser i USA sikret hurtig
etterforsyning for denne operasjonen, men episoden reiser spørsmål om hvilke
beholdninger av ammunisjon vi baserer oss på. Luftforsvaret baseluftvern (for
beskyttelse av flyplasser) er meget moderne og slagkraftig, men sterkt redusert
i antall installasjoner. Dertil kommer at det er basert på et stort innslag av
vernepliktige, noe som medfører at baseluftvernet bare har full ytelse i seks
måneder av året.
Heimevernet er ikke oppsatt og øvet som
forutsatt, og rapporterer budsjettmessig underdekning for å "kle opp" nytt
personell som tas inn i rullerende fornyelser.
- - -
Det er virkningene av en langvarig
underfinansieringen – eller overambisjon i planer – som vises i eksemplene
ovenfor. Underfinansieringen skyldes både at fremtidige utgifter ofte estimeres
for lavt, og at politisk gitte budsjettforutsetninger for planleggingen ikke
alltid innfris. Fordi bare en liten del av Forsvarets oppgaver ivaretas løpende
i fredstid, kan svikt og mangler få et omfang som er ødeleggende for evnen til å
løse de mer krevende oppgavene, uten at disse virkningene blir åpenbare for
utenforstående. Så lenge virkeligheten ikke slår tilbake, vil Forsvarets evne
til å løse sine krigsoppgaver stadig relateres til planer for fremtiden, ikke
til den foreliggende situasjon.
Denne sirkelen må og kan
brytes. De politiske dokumentene og vedtakene må utformes slik at Stortinget med
bevilgningen til Forsvaret "kjøper" spesifisert kapasitet (styrkeinnsats og
utholdenhet) for de oppgavene som er fastlagt i de samme dokumentene.
Forsvarssjefens rapportering må innrettes tilsvarende, og baseres på øvelser som
i motsetning til i dag også må omfatte de mest krevende av Forsvarets oppgaver.
En slik omlegging vil for det første spisse ressursbruken for tilgjengelig
operativ kapasitet, og dernest tillate reell politisk bedømmelse av hvilke
kapasiteter det må bevilges for. Og slike bedømmelser vil utvilsom være
nødvendige når utgiftene for kjøp og drift av nye kampfly og nye eller
moderniserte undervannsbåter skal innpasses i helheten.