11. januar 2018
Utskriftversjon
pdf
Til hovedsiden
Forsvarspolitikken:
Del 1 - Valgprogram og måloppfyllelse
En oppsummering ved årsskiftet og skiftet av forsvarsminister.
Ine Eriksen
Søreide fikk velfortjente lovord i mediene ved sin fratreden som
forsvarsminister. Det kan være på sin plass ved årsskiftet å markere hva hun har
utrettet. Like viktige er de forsvarspolitiske utfordringene som venter for
hennes etterfølger, Frank Bakke-Jensen. Disse blir omtalt i
Del 2.
Bakgrunnen
Før hun ble forsvarsminister i 2013 hadde Eriksen Søreide fire års fartstid
som leder av Utenriks- og forsvarskomiteen i Stortinget. Denne perioden brukte
hun til å sette seg grundig inn i forsvarspolitikken. Godt hjulpet av sin
rådgiver Audun Halvorsen oppdaget hun at det var et betydelig gap mellom
Forsvarsdepartementets budskap om tilstanden i Forsvaret («utmerket, alt går
etter plan») og de opplysningene som ble formidlet av personell i Forsvaret ved
mindre offisielle anledninger («grov underfinansiering, mangler over alt, liten
operativ kapasitet ut over løpende fredsoppgaver»). Virkelighetsforståelsen kom
til uttrykk i Høyres fraksjonsuttalelse til forsvarsbudsjettet for 2013. Dette
har jeg omtalt tidligere.
Valgprogrammet
Høyres valgprogram
(2013-2017) er mønstergyldig konkret og klart. Det tar utgangspunkt i at det
kreves en styrking av Forsvaret, med vekt på en bedring av evnen til
«terskelforsvar», dvs. håndtering av trusler og angrep mot landet som ledd i
allianseforsvaret. Programmet er konkretisert i 15 kulepunkter. Av disse er åtte
oppfølging av allerede vedtatte eller planlagte tiltak. Det gjelder bl.a.
anskaffelsen av kampflyet F-35, verneplikt for kvinner, ordningen med
spesialistbefal, styrking av veteranenes stilling og styrking av nordisk
forsvarssamarbeid. De øvrige, «innovative» punktene kan grupperes til fire
temaer: operativ evne, budsjettbalanse, organiseringen av Forsvarsdepartementet
og NATOs tilstedeværelse i Norge. I det følgende gis en vurdering av
måloppfyllelsen på disse målområdene. Grunnlaget for vurderingen er de relevante
stortingsdokumentene, samt Forsvarsdepartementets evalueringsrapport for
perioden 2013-2016 (heretter
Evalueringsrapporten).
Operativ evne
Fire punkter
i valgprogrammet omhandler Forsvarets operative evne, nedenfor ordrett, men i
redigert rekkefølge
Valgprogrammet: · «Foreta en kritisk gjennomgang av forsvarsstrukturens reelle kapasitet og utholdenhet. · «Gi Forsvaret tydelige beredskapskrav også nasjonalt. Beredskapskravene skal gjennomgås og føles opp. · «Sørge for at alle avdelinger holder nødvendig treningsnivå. · «Styrke Heimevernets innsatsstyrker og evne til å håndtere militære trusler, samtidig som lokal rekruttering, tilknytning og beredskap i hele landet opprettholdes.» |
Det er ikke tvil om at
forsvarsstrukturens reelle kapasitet og utholdenhet for nasjonale oppgaver er
blitt satt i fokus. Offentligheten ble gjort kjent med at situasjonen var svært
dårlig i 2013, ettersom bare en ganske liten del av avdelinger, fartøyer og fly
i forsvarsstrukturen var eller kunne gjøres kampklare. Manglene var
gjennomgående, personell, trening og øving, teknisk vedlikehold, og beholdninger
av reservedeler, drivstoff og ammunisjon. Av 5-6 kampfartøyer i hver
fartøysklasse var bare 1-2 tilgjengelige for oppdrag over noen tid. Tilsvarende
bare 15 kampfly av omkring 55 totalt. For Hærens vedkommende var situasjonen til
tider av året ganske trøstesløs, uten øvede styrker for hovedoppgaven: forsvar
mot høyintensitets angrep på landet. Forsvarets evne til å løse sin høyest
prioriterte oppgave, forsvar av landet, var helt utilfredsstillende.
Prioritering av evnen til operativ innsats har vært understreket fra
regjeringens side, men det er ikke offentlig kjent om målet om «tydelige
beredskapskrav også nasjonalt» er oppfylt, og hva kravene eventuelt går ut på.
Sikkerhetsgrunner tilsier at beredskapskravene ikke kan offentliggjøres i
detalj, men på et overordnet nivå må forholdet belyses. Dette ikke minst for å
kunne bedømme hvor langt regjeringen har lykkes i arbeidet med å styrke
tilstedeværelse, beredskap og utholdenhet. Evalueringsrapporten gir ikke klare
svar. For Hæren og Luftforsvaret ser det ut til at den operative evnen faktisk
er redusert. Dette kan forklares av at man har prioritert nødvendige tiltak for
å ta igjen etterslepene på vedlikehold og beholdninger. Gitt utgangspunktet i
2013 ville det være urimelig å forvente at Forsvaret kunne bringes til
realistisk operativ evne i løpet av fire år, men det har utvilsomt offentlig
interesse å følge utviklingen med hensyn til hvilken forsvarsevne de betydelige
budsjettene faktisk gir.
I sum:
Prioriteringen av operativ evne er tydelig, men mål og måloppfyllelse kan
vanskelig bedømmes. Rapporteringen er ikke tilfredsstillende.
Budsjettbalanse
Valgprogrammet: · «Øke bevilgningene for å gjøre Forsvaret i stand til å løse pålagte oppdrag, og skape reell balanse mellom bevilgninger, struktur og oppgaver.» |
Disse enkle ordene
beskriver en kjempeoppgave. Forsvarets meget lave kapasitet for forsvar av
landet som nevnt ovenfor har flere årsaker, men den klart viktigste er en
vedvarende underfinansiering av forsvarsplanene etter den kalde krigen.
Underfinansieringen har flere årsaker: manglende hensyn til at forsvarssektorens
kostnadsvekst er større enn den generelle i samfunnet, undervurdering av
kostnadene ved omstillingene, overvurdering av gevinstene fra rasjonalisering,
undervurdering av kostnadene for større systemer (spesielt driftskostnadene og
infrastruktur), og manglende gjennomgående linjer for økonomiske fullmakter og
ansvar.
Det er det skapt politisk erkjennelse av de ubalansene som forelå i 2013, og
aksept av at betydelige budsjettøkninger vil være nødvendige for å korrigere
forsømmelsene. Mandatet for forsvarssjefens Fagmilitære råd (FFR, 2015) åpnet
for en krevende plan for finansiering: En årlig budsjettøkning på 3 mrd. kr. i
perioden 2016-2020. Med skarpe prioriteringer ville forsvarssjefen bringe
Forsvarets nåværende struktur til kampklar stand, og dernest følge opp med
modernisering av konsepter og materiell.
Regjeringens langtidsplan (LTP, 2016) forutsetter lavere budsjettøkninger frem
til 2020 enn FMRs nivå. Men LTP opprettholder prioritering av operativ evne og i
det vesentlige FMRs øvrige planforslag. Den reduserte bevilgningstakten
sammenlignet med FMRs vil medføre at forsvarssjefens mål om å sette nåværende
struktur i kampklar stand først vil kunne nås omkring 2024. Andre forhold som
kan påvirke gjennomføringen av LTP blir omtalt i Del 2, men som en overordnet
ramme for forsvarsplanleggingen er FMR/LTP et gjennombrudd for realisme.
Evalueringsrapporten omtaler problemene med budsjettbalansen med en ny og
befriende åpenhet. Man er ikke i mål, opplyses det, men det etterlates ikke tvil
om forholdets viktighet.
Når det gjelder å fjerne årsakene til underfinansieringen som er nevnt ovenfor
har man innarbeidet poster for «erfart kostnadsvekst» i budsjettet for 2018, og
i LTP. Det er mer uklart om man har tatt fast nok tak i de øvrige årsakene til
underbudsjettering.
Et meget viktig og stadig uavklart forhold gjelder regjeringens holdning til det
såkalte «2 %-vedtaket» i NATO i 2014, altså anbefalingen til medlemslandene om å
øke forsvarsbudsjettene til 2 % av BNP innen 2024. Statsministeren støttet
vedtaket, men har senere uttalt seg uklart om hun mener alvor. Det samme må sies
om Bakke-Jensens svar på spørsmål i Oslo Militære Samfund 8. januar. De største
politiske partiene har alle gått inn for 2 %-vedtaket i sine valgprogrammer, men
det er ikke kjent om det er gitt utredningsoppdrag basert på en slik
budsjettutvikling.
I sum: Det er
truffet viktige tiltak for å skape balanse mellom budsjettene på den ene siden
og Forsvarets struktur og operative kapasitet på den andre, selv om man ennå
ikke er i mål. Imidlertid er det det fortsatt vesentlige usikkerheter mht.
planforutsetningene i LTP, se Del 2.
Forsvarsdepartementet
Valgprogrammet: · «Gjennomføre en evaluering med sikte på reform av dagens ordning med integrert strategisk ledelse i Forsvarsdepartementet, og styrke Forsvarssjefens rolle.» |
Dette er ikke
gjennomført.
NATOs tilstedeværelse
Valgprogrammet: · «Støtte opp om NATOs permanente tilstedeværelse i Norge, samt legge til rette for økt alliert øvelsesvirksomhet og aktivitet.» |
Hvis dette refererer
seg til det allierte hovedkvarteret Joint Warfare Center på Jåttå, sier
programposten ikke annet enn «business-as-usual». Formen for stasjonering av
amerikanske styrker på Værnes tilsier imidlertid en politisk avklaring av hva
«NATOs permanente tilstedeværelse» bør/kan innebære.
Konklusjon
Høyres valgprogram 2013-2017 er banebrytende ved klare krav til budsjettbalanse
som grunnlag for en realistisk krigsberedskap. Under Ine Eriksen Søreide er
valgprogrammet fulgt opp. Med en ny åpenhet har det lykkes å skape bred
forståelse for problemenes karakter, og politisk støtte for betydelige
budsjettøkninger. Kursen som er trukket opp gjennom Langtidsplanen gir et godt
utgangspunkt for fortsettelsen, men det er også klart at budsjettbalanse og
kapasitet for terskelforsvar ikke er sikret ennå. Betydelige utfordringer ligger
på vent. Dette er tema for Del 2.