19. april 2020
Utskriftversjon
pdf
Til hovedsiden
Forsvarspolitikk uten plan
Regjeringens Langtidsplan for forsvarssektoren fremstilles som en stødig
forlengelse av politisk omforente linjer. I virkeligheten innebærer den en
strategisk omvurdering fra regjeringens side.
For å se den
strategiske omvurderingen som ligger i regjeringens nylig fremlagte Langtidsplan
for forsvarssektoren, Prop. 62 S (2019-2020), må vi gå fire år tilbake. I 2016
la regjeringen Solberg frem langtidsplanen for perioden 2017-2020, altså den
ennå gjeldende. Planen fikk bred politisk oppslutning i Stortinget. Dens
strategiske grunnlag og den senere utviklingen kan kortfattet oppsummeres:
Planen bygget på en dramatisk erkjennelse: På grunn av mangeårig
underbudsjettering hadde Forsvaret så omfattende mangler i
personelloppsetninger, vedlikehold, reservedeler, våpen og ikke minst øving at
den operative kapasiteten ikke strakk lengre enn til å ivareta de løpende
utenlandsoperasjonene og fredsoppgavene hjemme. Forsvarets kapasitet for
førstelinjeforsvar av landet, om det skulle kreves, var nær null. Dette ble ansett
strategisk uakseptabelt. Forsvarssjefens prioritering var helt klar: Å innhente
«etterslepene» og bringe den vedtatte forsvarsstrukturen til kampklar stand. Han
kunne ønsket seg et større forsvar, en utvidet struktur. Men det fikk vente
inntil den eksisterende strukturens hæravdelinger, marinefartøyer og fly var
brakt opp til en realistisk operativ kapasitet. Denne prioriteringen og
målsetningen ble opprettholdt i LTP, og fikk bred tilslutning i Stortinget. Sant
nok ble det aldri lagt frem noen kriterier eller mål for kampkraften, som f.eks.
tilgjengelighet og utholdenhet av avdelinger, fartøyer og fly, og det ble heller
ikke rapportert til Stortinget i løpet av planperioden konkret om fremdriften med innhentingen av etterslepene. Rapporteringen
gikk i meget runde
former; man jobbet med saken og fulgte planene. Det siste dog ikke helt. Det ble
rapportert at kostnadsøkninger og mindre effektiviseringsgevinster enn forutsatt
forsinket fremdriften noe, men det ble ikke rapportert hvor omfattende
forsinkelsene var. - Dette var forsvarspolitikernes bilde ved starten av arbeidet
med ny LTP.
I april 2019 anmodet forsvarsministeren, Frank Bakke-Jensen om forsvarssjefens tilrådning om
den videre utviklingen av Forsvaret, altså et nytt fagmilitært råd (FMR).
Oppdraget er tydelig på at de sikkerhetspolitiske forutsetningen som lå til
grunn for den gjeldende LTP nå er endret:
|
Ovenstående utdrag er tatt ut av sin sammenheng.
Det fullstendige mandatet (6
sider) skjerper ytterligere begrunnelsen for en styrket forsvarsevne,
nær sagt i alle dimensjoner.
Forsvarssjefen leverte sitt råd 8. oktober 2019. Kjernen i FMR var fem
strukturforsalg, på ulike ambisjonsnivåer. Hans anbefaling er det mest
ambisiøse, alternativ A. Også dette alternativet etterlater spørsmål om takten i
oppbyggingen av strukturen, men ut fra det økonomiske perspektivet i den nye LTP
fremstår alle alternativene unntatt det minst ambisiøse som utopier irrelevante
for videre diskusjon. Realitetene er nå som følger:
Budsjett.
FMRs alternativ D, det minst ambisiøse, forutsetter en årlig budsjettvekst på 3
mrd. kr. i perioden 2021-2024. LTP sier ikke noe om budsjettutviklingen i denne
perioden, men fastslår at budsjettene vil økes slik at de i 2028 vil ligge 16,5
mrd. over inneværende års nivå. Dersom man (uten holdepunkter) antar en jevn
årlig budsjettutvikling, utgjør dette vel 2 mrd. per år. Men så forutsetter LTP
årlige rasjonaliseringsgevinster på snaut 500 mill. kr., noe forsvarssjefen
kommenterer ikke å være realistisk. Totalt sett vil den effektive
budsjettøkningen under disse (løse) forutsetningen bli omkring halvparten av de
3 mrd. som forutsatt for alternativ D i FMR for perioden 2021-2024. –
Politisk oppfølging må avklare hvilke økonomiske forutsetninger regjeringen
legger til grunn for perioden 2021-2024. Uten en slik avklaring er LTP
innholdsløs som grunnlag for de nærmeste årenes forsvarspolitikk.
Struktur.
FMRs alternativ D omfatter videreføring av gjeldende LTP, dvs. med prioritet på
istandsettelse av den for lengst vedtatte strukturen. I tillegg omfatter
alternativet en økning av antallet fregatter fra nå fire til seks, og økning av
antall panserbataljoner (+1), kampstøttebataljoner (+2), samt styrket luftvern.
Ettersom fregattene ikke ville trekke svært store midler før etter 2024, blir
spørsmålet hvilken virkning en halvert budsjettøkning vil få for
strukturutviklingen i kommende fireårsperiode. – Politisk oppfølging må
avklare planene for strukturutviklingen 2021-2024.
Personell.
FMR forutsetter en økning av antall ansatte (+4000), og mannskaper (+3500). Det
er uklart hvilke økninger LTP forutsetter for perioden 2021-2024.
Personellmangel (og tilsvarende driftsmidler) er i dag den alvorligste begrensningen i oppbyggingen av
operativ kapasitet i den eksisterende strukturen, og flere personellkategorier
har lang utdanningstid. – Politisk oppfølging må avklare hvilke
årlige rammer regjeringen legger for personellutviklingen i perioden 2021-2024.
Kampkraft.
Selv om LTP er uforpliktende og delvis innholdsløs på de sentrale områdene som
er nevnt ovenfor, etterlates et samlet inntrykk av at planen knapt realiserer
målet om å bringe nåværende struktur opp til realistisk kampklar stand innen
2024.
Gjentatte henvisninger til uforutsette utgifter styrker dette inntrykket.
Opplysning om at 30 % av forsvarsbudsjettet i perioden 2021-2014 vil gå til
investeringer, reiser naturlig spørsmål om hvordan øket operativ aktivitet skal
ivaretas budsjettmessig ettersom dagens driftsmidler utgjør en klart begrensende
faktor. – Politisk oppfølging må avklare hvilke mål som er satt for
styrkenes tilgjengelighet for oppdrag, og da spesielt i de mest krevende
oppgavene. Målene må være slik formulert at utviklingen kan følges reelt og for
hver av forsvarsgrenene gjennom
den årlige rapporteringen til Stortinget.
Strategiske utfordringer.
Forarbeidene til LTP vektlegger forverring av den strategiske situasjon som
begrunnelse for at målene for Forsvarets utvikling som ligger i den forrige
(ennå gjeldene) LTP ikke lenger tilfredsstiller de sikkerhetspolitiske behov. Av
den grunn, presiseres det, må målene for Forsvarets kampkraft økes. Det er ikke
synlig fra den fremlagte LTP hvordan dette hovedmålet for LTP-prosessen vil
ivaretas. Uten en nærmere redegjørelse fremstår LTP som en strategisk
helomvending fra regjeringens side. – Politisk oppfølging må avklare hvilke
sider ved utviklingen av Forsvaret som forutsettes å ivareta de skjerpede
sikkerhetspolitiske krav i perioden 2021-2024.