30. oktober 2020
Utskriftversjon
pdf
Til hovedsiden
Trykket
i Norges Forsvar nr. 5/2020
og lagt ut på Forsvarsforeningens nettsteder.
NB! Utskriftsversjonen gengir Norges Forsvars
artikkel med tilleggsinformasjon.
Revidert LTP: Fortsatt ingen forsvarsplan
Har
regjeringen og Stortinget fått innsikt unntatt offentlighet som tilsier at
det egentlig ikke haster så meget med styrkelse av forsvaret?
1
Innledning
Våren 2020
la regjeringen frem Langtidsplan for forsvarssektoren, LTP (Prop. 62 S
(2019-2020). Den ble returnert fra Stortinget med hovedbegrunnelse at den ikke
er konkret nok for perioden 2021-2024. Det gjelder tidsplaner for budsjett, mål
og tiltak, nye tiltak så vel som allerede vedtatte.
Den nylig fremlagt revidert LTP (Prop. 14 S (2020-2021)) gir noen av de
etterspurte opplysningene, men bidrar ikke vesentlig til konkretisering av
tidsplaner. En generell begrensning i LTP er at dokumentet har karakter av et
overdrevet detaljert essay om kvalitative faktorer i forsvarsplanleggingen. Det
gir også uforpliktende skisser for et fremtidig forsvar, til dels med
tidshorisont flere stortingsvalg frem i tiden, men gir ingen konkret plan for
oppbygging av kapasitet til å møte dagens forsvarspolitiske utfordringer.
I det følgende omtales noen av de fortsatt uavklarte forhold.
2 Budsjett
Revidert LTP
bekrefter at budsjettveksten over de kommende åtte år planlegges å bli ca. 2
mrd. kr. (2020) per år, slik at budsjettet i 2028 vil ligge på 16,5 mrd. over
årets nivå. Det er lett å gå seg vill i budsjett-tallene, men i
budsjettforslaget for 2021 (Prop. 1 S (2020-2021) oppgis en nominell
budsjettvekst på 3,5 mrd. å innebære en reell vekst på 2,5 mrd. (s. 24).
Forskjellen ligger i priskompensasjon og «tekniske endringer». Med fratrekk for
midlertidig økning knyttet til kampfly med baseløsning blir den reelle økningen
for forsvarsbudsjettet for øvrig 2,4 mrd. kr. eller 4,3%. (Tilsvarende var
endringen fra 2019 til 2020 minus 2%)
To forhold melder seg: For det første at den planlagte budsjettutviklingen
ligger vel en milliard kroner under det laveste alternativet i Forsvarssjefens
fagmilitære råd (FMR). Dette laveste alternativet innebærer oppbygging av
allerede vedtatte struktur (med noen forsterkninger) til innsatsklar stand.
Minimumsmålet skytes nå ut i tid, uvisst hvor langt.
Det andre forholdet i budsjettutviklingen er at det i flg. budsjettforslaget for
2021 forutsetter effektiviseringsgevinster på til sammen 848 mill. kr. i
perioden 2021-2024. Revidert LTP redegjør ikke detaljert for hvordan gevinstene
skal realiseres, men i dokumentet vises det til studier som fremholder bl.a.
vedlikehold og innkjøp. Her ligger det allikevel en vesentlig usikkerhet.
3 Personell
Underskudd
på personell er i dag den største begrensningen i Forsvarets kapasitet for
nasjonalt forsvar. Det gjelder alle forsvarsgrenene. I LTP Kap. 5 (8 sider)
drøftes personellpolitikkens problemstillinger i runde vendinger, men lite
konkret. Nytt i revidert LTP er avsnittet 5.1 Styrket bemanning. Her
fremgår det at utdanningskapasiteten vil bli øket gradvis fra 2021, slik at
øking av utdannede kan påbegynnes deretter. Figur 5.1 viser kurver for vekst i
antall ansatte og antall vernepliktige i perioden 2021-2028. Økningen i
ansatte fra 2020 til 2024 vil være 550, og vernepliktige 700. Dette
er meget lavere enn FMRs anslåtte behov for å bringe nåværende struktur til
kampklar stand. FMRs behov vil heller ikke være oppnådd i 2028, men betydningen
av dette må sees i sammenheng med at LTP omfatter en noe mindre struktur enn
FMRs minimumsalternativ. Imidlertid blinker et faresignal: I revidert LTP
(tabell 4.2) fremgår det at investeringsandelen i 2020 er 26% og den planlegges
å øke til 33% i 2024 og til 36% i 2028. Gitt at underbudsjettering for
personell, øvinger og annen drift i dag er en klar begrensning for den operative
evnen, peker dette mot klart forsterket ubalanse i planene.
4
Strukturutviklingen
I figur 9.1
i revidert LTP angis tidsforløp for oppbygging av kapasiteter. Et gjennomgående
trekk er lange tidshorisonter.
For Hæren er det bare innfasing av nytt artilleri som planlegges fullført
innen 2024. Etablering av 4. bataljon – omtalt som en nødvendig styrkelse av
Brigade Nord – påbegynnes først i 2026 og fullføres i 2030.
Sjøforsvaret forutsettes å påbegynne anskaffelse av nye ubåter og
mineryddere i 2021, med ferdigstillelse i henholdsvis 2030 og 2027.
Luftforsvaret fortsetter med innfasing av F-35 samt helikoptre NH-90 og
AW-101 til 2025, og maritime patruljefly P-8 frem til 2024. Nye helikoptre til
erstatning av (Hærens) Bell 412 påbegynnes i 2024.
5
Forsvarsevne – strukturell ubalanse
LTP
beskriver på en tydelig måte hvordan den strategiske situasjon har forverret
seg, med klare forsvarspolitiske og samfunnssikkerhetsmessige utfordringer. For
Forsvarets del foreslår regjeringen en årlig økning av forsvarsbudsjettene med
omkring 2 mrd. kr. til og med 2028. Videre gis lange lister av større og mindre
prosjekter som skal realiseres over de kommende 8-10 år. Det gjelder styrkelsen
av personellstrukturen, materiell og basestrukturen, - men altså med stor risiko
for strukturell ubalanse pga. for liten driftsandel av budsjettet, ref. ovenfor.
Uten nærmere opplysninger om utviklingen av forsvarsevnen etterlater LTP et
inntrykk av at vesentlig styrkelse av kapasitetene for nasjonalt forsvar ikke
vil realiseres før tidligst om 4-5 år. (Eller ved regnbuens fot?) Det inkluderer
operativ tilgjengelighet av dagens struktur. Spørsmål er om dette er
tilfredsstillende, sett i perspektivet av den strategiske utvikling. Etter (den
tidligere) forsvarssjefens vurdering i FMR er det ikke tilfredsstillende. Har
regjeringen og Stortinget fått innsikt unntatt offentlighet som tilsier at det
egentlig ikke haster så meget med styrkelse av forsvarsevnen? Hvis ikke er det
tid for å ta opp grunnleggende spørsmål:
· Hvordan kan utdannelsen av ulike personellkategorier forseres? Er utenlandske skoler/instruktører mulig for enkelte kategorier?
· Hvordan kan øvingsaktiviteten og operativ tilstedeværelse i nord prioriteres sterkere, - land, sjø og luft?
· Forsering av tiltak som gir operativ kapasitet, enten ved ytterligere budsjettøkninger eller ved omdisponeringer. Eksempel, for illustrasjon: I budsjettet for 2021 (tabell 4.4) disponeres 822 mill. kr. for prosjekt nye ubåter som i revidert LTP forutsettes levert til 2030. Kunne disse midlene helt eller delvis disponeres for å øke operativ tilgjengelighet av dagens seks underutnyttede ubåter og andre fartøyer, med akseptert risiko for ytterligere utsettelse av de nye ubåtene?
· Er tiden inne til å innse at dagens aktuelle budsjettnivå ikke finansierer den vedtatte strukturen og slett ikke de foreslåtte planene, slik at enten må budsjettene økes tydelig eller hele forsvarskonseptet revideres for en rimeligere men operativt tilgjengelig struktur?
Det ryktes om vilje til
et bredt politisk forlik i Stortinget. Ikke noe vil være bedre, så lenge
forliket sikrer landet et forsvar som realistisk møter utfordringene etter den
omforente sikkerhetspolitiske situasjonsforståelsen. Her vil det trenges et
grundig komitearbeid, for den reviderte LTP etterlater sentrale spørsmål
ubesvart.