1.
september
2007
Utskriftversjon
Til hovedsiden
Forskningspolitikken – Er svake budsjetter en følge av svak organisering?
Innledning
Forskningen skal sikre landet et fremtidig næringsgrunnlag, en bred kulturell
utvikling og bidra til solid basis for politiske beslutninger. Dette er en
trossetning som den fulle bredden av det politiske miljø bekjenner seg til. Ikke
desto mindre har det ikke lykkes å sikre bevilgninger for forskningen på linje
med de erklærte politiske mål, og heller ikke på nivå med de land vi helst
sammenligner oss med. Denne artikkelen vil belyse hvordan det kan være en
sammenheng mellom budsjettutviklingen og organiseringen på det
forskningspolitiske nivå. Hovedpoenget er at vi har for svak kobling mellom
budsjettbeslutningene og de politiske ansvar. På den måten blir
forskningsbudsjettet fastsatt hovedsakelig som prioritering av penger i
konkurranse med andre formål, og i for liten grad som nødvendige investeringer
for å ivareta departementenes og regjeringens samlede budsjettansvar.
I diskusjonen av forskningsfinansiering må vi skille mellom grunnforskning og
anvendt forskning fordi kriteriene for kvalitet og premissene for finansiering
er helt forskjelllige. De neste to avsnittene vil være elementære for alle med
bakgrunn i forskningspolitikk, men tas inn her slik at den videre diskusjonen
kan bygge på et tydelig grunnlag.
Grunnforskning
omfatter innvinning av ny kunnskap på vitenskapelig grunnlag, når kunnskapen i
seg selv er hovedformålet. Grunnforskningens kvalitet bedømmes etter
internasjonalt aksepterte, vitenskapelige kriterier. De gir holdepunkter for å
vurdere en forskningsgruppes faglige nivå etter internasjonale mål, men de gir
ikke grunnlag for tverrfaglige prioriteringer. Partikkelfysikk og norrøne språk
har ingen felles referanse for relevans. Prioritering fagområder imellom må
bygge på et bredere skjønn som omfatter den kulturelle kontekst. Hensyn som å
ivareta kulturarven, å opprettholde kontakt med internasjonale, vitenskapelige
strømninger, og å styrke grunnlaget for anvendt forskning på viktige områder vil
spille inn. Fordi grunnforskningen ikke kan begrunnes med direkte nytte, vil, i
likhet med skjønne kunster, finansieringen være avhengig av "høye beskyttere".
Disse er personer og instanser med bred kulturelle forankring, som samtidig har
innflytelse til å gjøre sine vurderinger gjeldende i den statlige
budsjettprosessen.
Anvendt
forskning
omfatter forskning og utvikling basert på vitenskapelige metoder mot resultater
med nytteverdi. Nytten kan være i form av næringsmessig verdiskapning, eller
nytte i forvaltningen. Et kriterium for relevans av anvendt forskning kan være
at de som skal ha fordelen av forskningen er villige til å betale for den. Et
kriterium for kvalitet kan være at gevinstene leder til nye oppdrag. For
næringslivet er slike kriterier vanlige, men de har sin begrensning. I utviklede
land oppfattes det som en offentlig oppgave å delfinansiere næringsrettet,
anvendt forskning som bedømmes å kunne gi store fremtidige gevinster, men hvor
risikoen eller tidshorisonten i forskningen er slik at fullfinansiering innenfor
bedriftsøkonomiske rammer ikke lar seg gjennomføre. Slike satsinger kan være
organisert i offentlig regi. Imidlertid ligger den viktigste funksjonen for det
offentlige i forhold til anvendt forskning som oppdragsgiver direkte for
forskning for offentlige formål. Dette potensielle markedet er stort ettersom en
betydelig andel av nasjonalproduktet omsettes gjennom offentlige budsjetter
(selv når inntektsoverføringer holdes utenfor). I denne sammenheng bør
vurderingen være tilsvarende næringslivets: Hvordan kan ny teknologi og nye
metoder bidra til at offentlige oppgaver ivaretas på en kvalitativt bedre
og/eller økonomisk rimeligere måte?
Så langt utgangspunktet. Vi skal nå se på svakhetene ved dagens organisering på
policy-nivå, og begrunne forslag til forbedringer som kan styrke
budsjettutviklingen.
Budsjettering av grunnforskning
Forslag:
Opprette et eget forskningsråd for grunnforskning.
Et
hovedpoeng er at budsjettbehandlingen for grunnforskningen bør holdes atskilt
fra den anvendt forskningen så langt i budsjettprosessen som mulig. Årsaken
til det er at jo tidligere i prosessen "samordningen" starter, desto sterkere
vil presset være for å prioritere nyttehensyn og dermed anvendt forskning til
fortrengsel for grunnforskning.
Omorganiseringen av Norges forskningsråd for fire år siden var en viktig reform
ved at grunnforskning og anvendt forskning ble lagt i hver sin divisjon og
således behandles stabsmessig atskilt. Men det skjer fortsatt en samordning på
forskningsrådsnivå ved at rådet sender samlet budsjettforslag og rapportering
til Kunnskapsdepartementet for videre behandling. En forbedring ville være å stå
løpet ut og dele Forskningsrådet i to, ett for grunnforskning og ett for anvendt
forskning. Det ville neppe bety så meget for saksbehandlingen på
forskningsrådsnivå, skjønt det kunne kanskje bidra til en klarer rendyrking
av kriteriene for grunnforskningen. Men den vesentlige fordelen ville være å
styrke "fadderskapet" for grunnforskningen i Kunnskapsdepartementet. Nærings- og
handelsdepartementet ville være det naturlige fagdepartementet for anvendt
forskning. En slik organisering ville forøvrig være på linje med den man finner
i de jevnstore nordiske land, Danmark og Finland.
Staten
som oppdragsgiver for anvendt forskning
Forslag:
Legge forvaltningsansvar til departementene for anvendt forskning for eget
ansvarsområde.
Bortsett fra Forsvarsdepartementet er departementene svakt organisert for å
ivareta policy for anvendt forskning til støtte for forvaltningen innen sitt
sektoransvar. De sørger for øremerkede bevilgninger til Forskningsrådet, med de
er ikke oppsatt med egne rådgivende organer som gjennomdrøfter mulighetene for
forskningsbasert innovasjon til støtte for departementet selv og de underlagte
etatene. Ja, man kan spørre hvordan departementene vedlikeholder sin egen
forståelse av sektoransvaret i takt med utviklingen. Televerket ble til Telnor
ASA. Hvordan ivaretas den betydelige forskningsbaserte virksomheten som
Televerkets forskningsinstitutt understøttet Teledirektoratet med? Både
Jernbaneverket og NSB har store problemer, og i hvert fall noen av problemene
ville trolig kunne håndteres med en forskningsbasert kompetansebakgrunn.
Vegdirektoratet trenger tilgang til spisskompetanse på flere felt enn
tunnelbygging. Disse eksemplene peker mot Samferdselsdepartementet, men det er
tilfeldig. Minst like tungtveiende spørsmål kan rettes til oljefolket: Har
departementet og direktoratet noen plan for hva de trenger av forskningsbasert
kunnskap for sin egen del, spesielt når Statoil/Hydro blir så dominerende? Og
hva med justissektoren og politiet? Kampen mot organiserte kriminelle synes å
anta dels paramilitære former, dels høyteknologisk karakter. Utvikles
kompetansegrunnlaget for etatene tilsvarende? I helsesektoren satses det med gode
resultater på pasientbehandling, men hva med helsevesenets mange utfordringer på
systemnivå? Står forskningsinnsatsen i forhold til utfordringene og
gevinstmulighetene? Listen kan forlenges, poenget er at departementene og
direktoratene må kunne vurdere nytten og kostnadene for forskningsoppdrag i
perspektiv av den samlede økonomien knyttet til de utfordringene det skal
forskes på. Forskningsinnsatsen må vurderes i forhold til gevinstpotensial og
risiko, og budsjetteres som en del av den samlede budsjettering innenfor det
enkelte forvaltningsområde. Eksempelvis må anvendt forskning for brobygging ikke
belastes et felles, nasjonalt forskningsbudsjett, men dekkes som en del av
utgiftene til bygging og vedlikehold av broer. I dette perspektivet kan departementet og statsråden som sitter med
det samlede budsjettansvar for sektoren treffe avgjørelser om nødvendig innsats
for anvendt forskning. Det ligger ikke på Forskningsrådets nivå, og slett ikke
på forskningsinstitusjonenes.
Som nevnt har Forsvarsdepartementet sitt eget apparat, integrert med Forsvaret,
for å ivareta innretningen av sektorens anvendte forskning. Forsvarets
forskningspolitiske råd (med bl.a. fem sivile medlemmer innstilt av Norges
forskningsråd) ivaretar policy-nivået, mens forskjellige avdelinger og staber
forestår langsiktige og løpende oppdrag. I denne konstellasjonen har man opplevd
at innsatsen i anvendt forskning har øket i de senere år, nær sagt i takt med
Forsvarets utfordringer og – pengeknapphet. Anvendt forskning blir ikke
budsjettert som en næring for forskere, men som et redskap til å møte de
overveldende utfordringene som Forsvaret står overfor. Alt kan forbedres, men
inntil andre finner bedre løsninger kan Forsvarsdepartementets opplegg for
utnyttelse av anvendt forskning tjene som et godt utgangspunkt for tilpasning i
andre departementer.
Politisk
forankring på toppen
Forslag:
Den finske løsningen
For
grunnforskningen og for nasjonale satsinger i anvendt forskning som ikke faller
innenfor det enkelte departements eget etatsansvar kommer man ikke utenom
prioritering i konkurranse med alle andre formål som statsbudsjettet skal
tilgodese. Da blir spørsmålet hvilken forankring forskningen har på
regjeringsnivå. Hvis det ligger politisk alvor i formuleringene om forskningens
betydning for landets fremtid, slik det gjorde i Finland under den alvorlige
økonomiske nedturen i begynnelsen av 1990-årene, bør vi gjøre som finnene. I
Finland er forskningspolitikken forankret på topp-planet, - hos statsministeren.
Man har Vitenskaps- og teknologirådet som ledes av statsministeren, med
undervisningsministeren og handels- og industriministeren som nestledere. Øvrige
medlemmer er finansministeren og fire andre statsråder fra departementer som
behandler sentrale spørsmål innen vitenskap, teknikk og vitenskapelig
utdannelse. I tillegg til statsrådene har rådet ti medlemmer som representerer
de to forskningsrådene, universitetene, næringslivet og arbeidstakerne. Rådets
formål er å gi råd (!) til regjeringen og departementene om ... og så følger en
lang liste som til forveksling ligner Norges Forskningsråds og vårt meget
forskjellige teknologiråds oppgaver. Med et sekretariat på tre personer, og
sjeldne møter, ivaretar rådet selvsagt ikke disse oppgavene på forvaltningsnivå,
men det sørger for en koordinert og uimotståelig forankring av
forskningspolitikken i budsjettprosessen.
Finnene mener på alvor at forskningen vil være avgjørende for landets fremtid.
Det er kanskje ikke så lett i vår oljerikdom å ta fremtidens usikkerhet på
alvor, - på virkelig, politisk alvor. Men det kunne jo være verd et forsøk å
finne ut av det.
T