28. januar 2011                                Utskriftversjon pdf               Til hovedsiden

 

Forsvarsdepartementet: Den problematiske modellen

En ny runde om organiseringen av den integrerte ledelsen bør legge prinsipielle vurderinger i bunnen.  

Aftenposten har satt kritisk lys Forsvarsdepartementets indre organisasjon og styringskultur. Avisen har brakt artikler om to av sakens mange sider: Forsvarssjefens reelle uavhengighet i faglige spørsmål, og generaladvokatens virkeområde sett på bakgrunn av departementets feilslåtte rettsforfølgelse av en rekke offiserer. Opposisjonen i Stortinget fremmet forslag under budsjettbehandlingen om å få gjennomført en ekstern evaluering av organisasjonen. Det ble nedstemt av regjeringspartiene, så noen omfattende evaluering ligger ikke i kortene. Dette burde ikke hindre en oppklaring av de formelle styringslinjene. Jeg har berørt sider ved organiseringen tidligere[1], - her kommer, med noen gjentagelser, momenter til støtte for en ekstern gjennomgang.
            Den sterkeste grunnen er prinsipiell, og ikke direkte knyttet til kritikken som er fremkommet. Den nåværende ordningen ble innført i 2003 etter at Stortinget hadde vedtatt at det skulle innføres integrert ledelse, og overlatt til departementet å bestemme den nærmere organiseringen (i samråd med arbeidstakerorganisasjonene). Her står vi ved kjernepunktet. Det er gjennom den praktiske utformingen av organisasjonsmodellen forsvarssjefens rolle reelt er fastlagt, ikke i valget mellom integrert eller atskilt ledelse (se nedenfor). Ettersom rolle-spørsmålet omfatter avgrensning av ansvar, fullmakter og handlingsrom på topplanet i statsstyret, burde det vært utredet av et utenforstående utvalg som grunnlag for Stortingets vedtak. På topplanet bør ingen, og derfor heller ikke Forsvarsdepartementet, overlates å bestemme sin egen makt ved interne disposisjoner[2].  Men utredningen var altså bare intern, og gjennomføringen skjedde uten politisk drøftelse av sakens prinsipielle sider. Derfor er det viktig – av konstitusjonelle grunner – å gjennomføre en uavhengig, prinsipiell og praktisk gjennomgang av organisasjonsmodellen slik den nå fremstår.
            I den offentlige debatten fremstilles saken ofte som et valg mellom en selvstendig og sterk forsvarssjef (tidligere modell), eller en underdanig og svak forsvarssjef i den nye, integrerte modellen. Dette er misvisende. Begge modellene har fordeler og farer, - det er utformingen og praktiseringen av modellen som i begge tilfeller definerer forsvarssjefens reelle stilling. Den gamle modellen var prinsipielt ryddig, men den formelle orden var grundig undergravet av prinsippløs praksis. Bl.a. drev departementet detaljstyring direkte inn i Forsvaret, utenom forsvarsledelsen, og Forsvaret bidro til uryddigheten pga elendig økonomistyring. Forsvarssjefen var (og er) formelt etatssjef med "alminnelig kommando"[3], men i viktige saker var han isolert fra departementets saksbehandling. Spesielt merkelig ble det når departementet gjennomførte sentrale utredninger ved hjelp av folk avgitt fra forsvarssjefens stab, men utenfor hans innflytelse. Med fravær av klarhet i linjer og funksjonsdeling ble koordineringen mellom departementet og den tidligere overkommandoen strevsom og ineffektiv, med mye dobbeltarbeid og høyt frustrasjonsnivå på alle hold. (La denne vurderingen stå som en subjektiv øyenvitnerapport.) Et alternativ kunne naturligvis vært å beholde modellen men stramme opp praksis, og tilpasse staber og funksjoner til den nye tids behov. Det ble ikke vurdert. Departementet ønsket en radikal nyordning. Det ble fremholdt – antagelig riktig – at det ville være lettere å innføre et nytt system enn å reformere det gamle. Videre ble det pekt på at flere land, deriblant Storbritannia, hadde en integrerte modell.
            Referansen til Storbritannia er interessant med tanke på den praktiske løsningen. Der hadde man (og har) et departement som består av to deler – en militær stab under forsvarssjefen og en sivil under departementsråden. Sikkert reiser det seg noen delikate spørsmål i koordineringen på tvers i dette systemet, men de formelle ansvarslinjene er klare, og funksjonsdelingen noenlunde klar. En slik modell ble imidlertid ikke valgt hos oss. Vår løsning for "integrert strategiske ledelsen" (ISL) er formelt ugjennomsiktig, og det er uklart hvordan den virker i praksis. (Det nevnte øyenvitnets synsfelt er nå begrenset til iakttagelser fra utsiden, med tilsvarende redusert dybdeskarphet.) Noen konturer tegner seg imidlertid:

Styringen av forsvaret på topplanet krever vanskelige avveininger som gjør at løsningen ikke kan bygges på slagordpregede modeller og uformelle rutiner. Det kreves en innretning med tydelige prinsipper i bunnen, og en praktisk utforming som sikrer nødvendige dybde i politiske beslutningsunderlag, klare ansvarslinjer og dokumentert sporbarhet i beslutningsprosesser og gjennomføring.