27. oktober
2007
Utskriftvesjon
Til hovedsiden
Studie:
Styring i staten
Studiens
bakgrunn og opplegg er omtalt i Forord.
Del 1 -
Forsvaret
|
Sammendrag Studien belyser sider ved den overordnede styringen av forsvaret, dvs. prosessen mellom nasjonalforsamlingen og forsvarsstaben. Det kan ikke være tvil om at styringssystemet er mer arbeidskrevende i Norge enn i Danmark og Finland. En viktig årsak er at man i Danmark og Finland opererer med nær faste planer - inklusiv budsjettrammer - over henholdsvis fem og fire år, mens vi i Norge til tross for fireårsplanene bare har bindende budsjettvedtak for ett år. Når fireårsplanene i Norge dessuten har vært underfinansiert i utgangspunktet, får styringsprosessen karakter av årlig innsikting mot bevegelige mål. Det større omfanget av dokumentene til nasjonalforsamlingen og i departementets etatsstyring i Norge er delvis en refleks av denne mangelen på planstabilitet. |
1 Innledning
Som
forvaltningsområde står forsvaret i en særstilling i alle landene. Dette skyldes
kombinasjonen av størrelse, sentralstyring som trekker detaljavgjørelser til et
høyt beslutningsnivå, og ofte lang bindingstid for beslutningene. Den lange
bindingstiden skyldes at utdannelse og oppøving av personell, og gjennomføringen
av større materiellprosjekter kan ta 5-10 år. Beslutninger om organisatorisk
struktur og krav til operative kapasiteter kan medføre bindinger av kapital og
driftsutgifter for flere tiår. Samtidig er presset for løpende omstillinger
meget stort. Omstillingen etter den kalde krigens slutt har vært spesielt
dramatisk. I Danmark er omstillingen på det nærmeste fullført. Norge ligger noe
etter Danmark, mens Finland har valgt å holde på meget av
mobiliseringsforsvarets struktur. Disse forskjellene har imidlertid ikke
vesentlig betydning for de forhold som vurderes i denne studien. Et forhold som
derimot er viktig for noen av sammenligningene, er forskjellen i
funksjonsfordeling mellom forsvarsdepartementet og forsvarsstaben (Danmark:
Forsvarskommandoen, Finland: Huvudstaben, Norge: Forsvarsstaben).
I Danmark og Finland har man en tradisjonell
forvaltningsstruktur med et klart skille i funksjoner og ansvar mellom
departementet og den utførende etaten. I disse landene håndterer
forsvarsdepartementet saker på politisk nivå, og gir policydirektiver samt
avklarer årlige mål og resultatkrav med forsvarssjefen. Som øverste sjef for
Forsvaret er forsvarssjefen ansvarlig for etatens måloppfyllelse, innenfor
budsjetter og direktiver. I praksis håndteres forsvarssjefens stabsarbeid i
forhold til statsråden og departementet av forsvarsstaben.
I Norge har vi siden 2003 hatt en integrert
forsvarsledelse. Dette innebærer at en rekke av de funksjonene som under en
tradisjonell modell ligger på etatsnivå, er trukket inn i departementet. Det
gjelder strategiske funksjoner innenfor operasjons- og beredskapsplanlegging,
økonomi og ressursstyring, materiellplanlegging og langtidsplanlegging.
Departementet er øket med et antall militære medarbeidere (tilbeordret for en
vanlig beordringsperiode). Alle avdelinger er bemannet med både sivilt og
militært personell under dels sivil, dels militær ledelse. Forsvarssjefen har, i
tillegg til sin funksjon som etatssjef for Forsvaret, stilling i departementet
som militær rådgiver sideordnet departementsråden, og departementet har en sivil
og en militær assisterende departementsråd. Den utøvende forvaltningsmessige
styringen av Forsvaret ligger i Forsvarsstaben.
De grunnleggende forskjellene mellom Norge på den ene siden
og Danmark og Finland på den andre med hensyn til funksjonsdelingen mellom
departementet og Forsvaret som etat innebærer at dokumentene og arbeidsprosessen
i grensesnittet departement/forsvarsstab ikke kan sammenlignes direkte.
Helhetsbildet gir allikevel grunnlag for et par slutninger.
2
Hovedtall
Noen
hovedtall for forsvaret er gitt i Tabell 1 nedenfor. Det fremgår at
forsvarsbudsjettene i Danmark og Finland er omkring 2/3 av det norske. Antall
årsverk er ikke meget forskjellig i landene. For sammenligning er tallet for
Norge antakelig noe for lavt når det tas hensyn til enkelte støttefunksjoner som
ikke er medregnet, men som inngår i tallene for de andre landene. Tallene for
krigsstruktur illustrerer vesentlige forskjeller i forsvarskonsept. Danmark har
i avviklet mobiliseringsforsvaret til fordel for stående innsatsstyrker, med en
beskjeden forsterkningskapasitet. Finland har i stor grad beholdt sitt
mobiliseringsbaserte invasjonsforsvar, men plandokumentene forutsetter at en
viss reduksjon vil fortsette i årene fremover. Norge har gjennomført en
betydelig omstilling fra mobiliseringsforsvaret, men ikke fullt så langt som
Danmark. Deltagelsen i internasjonale operasjoner er noe større fra Danmark og
Finland enn fra Norge, men sett over lengre tid er forskjellen noe mindre enn
det tallene i tabellen viser. Bortsett fra budsjettets størrelse fremstår det
norske forsvaret forvaltningsmessig likt de øvrige landene i størrelse. I karakter ligger
det mellom Danmark og Finland. Med dette
utgangspunktet synes det relevant å sammenligne de overordnede
styringsprosessene landene imellom.
Tabell
1: Hovedtall for forsvaret
|
|
Danmark |
Finland |
Norge |
a |
Forsvarsbudsjett 2006 NOK[1] (eksklusiv MVA) |
20,3 mrd |
18,5 mrd |
30,6 mrd |
b |
Forsvarsbudsjettet i % av statsbudsjettet (2006) |
4.0 % |
5,8 % |
4,6 % |
c |
Antall årsverk i Forsvaret[2] (2006) (eksklusiv vernepliktige) |
21.965 |
16.631 |
Ca. 20.600 (inkl. ca.5000 i FLO) |
d |
Personellkostnader - andel av samlet budsjett (2006) |
46% |
48% |
? |
e |
Krigsstruktur[3] |
+ 12.000 i |
350.000 (herav lokalt forsv |
70.700 (herav |
f |
Personell i internasjonale operasjoner |
ca 1000 |
ca 1000 |
ca 600 |
3
Politisk styring av forsvaret
Den
politiske styringsprosessen belyses ved tallsammenligningen i Tabell 2. Det
fremgår betydelige forskjeller mellom Danmark og Finland på den ene siden, og
Norge på den andre. I det følgende redegjøres for dette.
3.1
Politisk styring i Danmark
Det
bærende element i planleggingen og styringen av Forsvaret i Danmark er de
såkalte forsvarsforlik. Forliket er en detaljert rammeplan for en
femårsperiode; det gjeldende forliket dekker årene 2005-2009. Planen angir
budsjettrammer for hvert år i perioden, spesifikasjon av forsvarsstruktur,
lokalisering, investeringer og aktivitetsnivå for Forsvaret. Likeledes
spesifiseres de styrker som skal innmeldes til NATO og FN, og omfanget av
utenlandsinnsats. Forliket er formelt sett ikke et parlamentarisk dokument, men
en overenskomst undertegnet av lederne for de største partiene i Folketinget.
Tabell
2: Tallsammenligning for politisk styring av forsvaret
|
|
Danmark |
Finland |
Norge |
a
|
Antall ansatt i forsvarsdepartementet (2006) |
140 |
138 |
344[4] |
b
|
Antall sider forslag til årlig forsvarsbudsjett |
7 |
20-25 |
70 |
c
|
Antall sider bindende årlig budsjettvedtak i nasjonalforsaml. |
7 |
ca 10 |
ca 70[5] |
d
|
Antall øvrige forslag for nasjonalforsamlingen (2006) |
19 |
2 |
6 |
e
|
Antall meldinger til nasjonalforsamlingen (2006) |
1 |
6 |
2 |
f
|
Periode langtidsplan(er) |
5 år |
4 |
4 år |
g
|
Antall sider fem-/ fireårsplan |
22 sider |
20 sider |
132 sider |
h
|
Periode for bindende budsjettrammer |
5 år |
4 år |
1 år |
Samlet
omfatter forlikspartiene for tiden (oktober 2007) 86% av representantene, noe
som sikrer politisk gyldighet også forbi folketingsvalg.
Forliket er i sin karakter ikke ulikt et vanlig
regjeringsforslag, men det er altså ikke formelt et forslag til Folketinget.
Forliket bygger på stabsarbeider fra Forsvarskommandoen og Forsvarsministeriet,
rimeligvis også andre ministerier. Dokumentet er klart og meget konsist (22
sider), og danner et grunnlag for den overordnede planlegging og
drift av Forsvaret.
Den årlige styringsprosessen omfatter budsjettet
(Finansloven) og supplerende saksfremlegg (aktstykker).
Forslaget
til budsjettvedtak, og vedtaket, utgjør 7 sider, supplert med ca 45 sider (A4)
anmerkninger. De siste gir utdypende omtale av de enkelte budsjettpostene, samt
oversiktstabeller som typisk dekker tre år før og tre år forbi budsjettåret. Aktstykkene, omkring 20 stk per år,
behandles av Folketingets forsvarskomité. Hvert aktstykke er typisk på en side
og omhandler bare en sak. Det dreier seg gjennomgående om detaljering av ulike
disposisjoner innenfor forlikets og finanslovens rammer, og påkaller ikke
politiske inngrep.
Det overordnede styringssystemet for Forsvaret i Danmark er
preget av høy planstabilitet. Budsjettene følger forlikets forutsetninger, og er
i rimelig grad dekkende for planene. Eventuelle oppdrag ut over forlikets
rammer, f.eks. internasjonalt, finansieres særskilt. Dog følger
budsjettutviklingen ikke kostnadsutviklingen for alle sider av Forsvarets
virksomhet, slik at struktur og aktivitetsnivå er under økonomisk press,
spesielt når nytt forlik skal inngåes.
3.2
Politisk styring i Finland
Det
grunnleggende dokument i finsk forsvarsplanlegging er en langtidsplan som
oppdateres hvert fjerde år og godkjennes av Riksdagen. Den gjeldende planen ble
godkjent i 2004: "Statsrådets redogörelse: Finlands säkerhets- och
försvarspolitik 2004". Tidsperspektivet i redegjørelsen er opp til 12 år, med
rammeplaner for strukturutvikling og rammetall for budsjett og budsjettstruktur
for åtte år (2005-2012). Dokumentet er på ca. 100 sider (A4). Budsjettrammen
foreslås holdt reelt på år 2004's nivå, dvs. justert etter kjøpekraft som
statsbudsjettet forøvrig.
På grunnlag av langtidsplanen utarbeider regjeringen en
fireårig "Verksamhets- och ekonomiplan för Försvarsministeriets
förvaltningsområde" (heretter: fireårsplanen). Den gjeldende fireårsplanen dekker
perioden 2004-2007. I sin karakter er fireårsplanen ikke ulik det danske
forliksdokumentet: Konsist (20 sider) og detaljert, spesielt med hensyn til
budsjettmessige forhold og materiellanskaffelser. Planen er mindre
spesifikk når det gjelder strukturutvikling og aktivitet, men henviser i
stedet til kontinuitet. Fireårsplanen for 2008-2011 er mer omfattende (67 sider
med luftig grafikk) og angir i tillegg til økonomiske plantall også detaljerte
mål for alle sider ved virksomheten.
Generelt er den finske forsvarsplanleggingen basert på meget
stor planstabilitet. Planhorisonten er lang og de årlige endringene i struktur
og virksomhet er små sett i forhold til Danmark og Norge, men allikevel tydelige
over tid. Det økonomiske grunnlaget for langsiktigheten sikres ved at det er
samsvar mellom planenes kostnader og budsjettrammer, og at budsjettrammene stort
sett holdes. Det har forekommet budsjettreduksjoner i forhold til rammeplanen et
par år, men ikke mer enn tilsvarende ca. 160 mill kr. Ut over kompensasjonen for
vanlig prisvekst kompenseres delvis den spesielle prisveksten som gjelder for
forsvaret. Kostnadene ved utenlandsoperasjoner dekkes særskilt, likeså enkelte
andre "oppdukkende" kostnader. Samlet er imidlertid budsjettutviklingen slik at
strukturen over tid må reduseres. Dette er innarbeidet i langtidsplanen.
Åtteårsrammenes og fireårsplanenes klarhet, konsistens og
politiske forankring gir grunnlag for at den årlige prosessen for
budsjettbehandling er meget enkel. Budsjettproposisjonen er på 20-25 sider, og
Riksdagens bindende vedtak på ca. 10 sider, - normalt uten store overraskelser.
3.3
Politisk styring i Norge
Det
grunnleggende politiske dokumentet i forsvarsplanleggingen er fireårsplanen. Den
gjeldende ble vedtatt av Stortinget i 2004 : "Den videre moderniseringen av
Forsvaret i perioden 2005-2008". Dokumentet gir rammebudsjett for perioden, og
detaljerte planer for strukturutvikling, herunder lokaliseringer og
materiellanskaffelser. Det gir imidlertid ikke noen samlet oversikt over
tiltakene som beskrives og de tilhørende kostnader, enn mindre de samlede
kostnadene og de årlige budsjettrammene. Dokumentet munner ut i et to siders
forslag til vedtak. Forslaget omfatter 21 poster ("romertallsvedtak") for tiltak
i perioden, men ikke noen post om tilhørende budsjettramme. Budsjettene
fastsettes på politisk grunnlag gjennom den årlige budsjettprosessen. Vedtakene
binder således regjeringen til disposisjoner som medfører utgifter, men uten en
tilsvarende binding for budsjettdekning. Bindingene for regjeringen er langt mer
omfattende enn romertallsvedtakene, idet alle tiltak som omtales i dokumentet på
132 sider, eventuelt modifisert av flertallssyn som fremkommer i
komitéinnstillingen i Stortinget, ansees bindende for regjeringen. Med "bindende
for regjeringen" forstås her at gjennomføringen kan være gjenstand for
Stortingets (Riksrevisjonens) forvaltningsrevisjon. Dette opplegget fordrer en
omfattende årlig budsjettprosess, for å sikre at regjeringen får Stortingets
godkjennelse for justeringer av tiltak i forhold til tidligere vedtak. Behovet
for slik godkjennelse skjerpes av at fireårsplanene regelmessig ikke har hatt
samsvar mellom tiltakenes kostnader/besparelser og budsjettforutsetninger, og
videre av at de årlige budsjettene ikke har oppfylt budsjettforutsetningene.
Forslagsdelen av den årlige budsjettproposisjonen for Forsvarsdepartementet (i
St.prp.nr.1) utgjør således ca. 70 sider.
3.4
Politisk styring - oppsummering
Til tross
for at man i Danmark og Finland har valgt meget forskjellige veier med hensyn
til utviklingen av forsvaret etter den kalde krigen, er prosessene for politisk
styring meget like i de to landene. I begge land opererer man med flerårige,
politisk bindende planer for strukturutvikling og budsjetter. Planstabiliteten,
sammen med høy økonomisk realisme i planene, gir forutsigbare forutsetninger for
det løpende arbeid i departementet og forsvarsstaben. Det gir også grunnlag for
en enkel årlig budsjettprosess på politisk nivå, hvilket speiles i et beskjedent
omfang av prosessens dokumenter.
I Norge er situasjonen forskjellig ved at de politisk
vedtatte fireårsplanene for det første ikke har hatt nødvendig samsvar mellom
kostnader og budsjett, og dernest at budsjettene fastsettes årlig, og oftest
lavere enn fireårsplanens forutsetninger. Konsekvensen av dette er at den årlige
budsjettprosessen fanger opp omfattende justeringer i forhold til tidligere
politiske vedtak, med et tilsvarende betydelig større behov for dokumentasjon.
4
Departementets styring av forsvaret
Tallsammenligning er gitt i Tabell 3. Det fremgår at dokumentomfanget i den
årlige styringsprosessen er betydelig større i Norge enn i Danmark og Finland.
Her må sammenligningen brukes med forsiktighet, under hensyn til at
departementets og forsvarsstabens funksjoner er vesentlig annerledes i Norge enn
i Danmark og Finland. Forskjellen kan trekke i begge retninger. En rekke av de
funksjonene som i de andre landene ligger i forsvarsstaben ivaretas i Norge i
departementet. Derved vil kommunikasjonen mellom departementet og staben kunne
omfatte en del informasjon som i de andre landene vil være intern i staben. På
den annen side kan det forhold at strategisk planlegging er lagt til
departementet overflødiggjøre en del informasjonsutveksling. Denne studien har
ikke gått inn på disse forhold.
Imidlertid kan den betydelig mer omfattende dokumentasjonen i
budsjettunderlag og årlig rapportering fra forsvarsstaben i Norge rimeligvis
sees i sammenheng med det store omfanget av de tilsvarende dokumentene mellom
departementet og nasjonalforsamlingen.
Tabell 3: Tallsammenligning for departementets styring av forsvaret
|
|
Danmark |
Finland |
Norge |
i
|
Antall sider årlig iverksettingsbrev fra forsvarsdepartementet til forsvarsstaben (2006)[6] |
7 sider budsj. + |
18 sider |
49 s + 16 s budsj +19 stk PET[7]
i sum 132 sider |
j
|
Antall rapporteringspunkter i årlig styringsdokument (2006)[8] |
ca 100[9] |
ca 100 |
263 |
k
|
Antall personer i departementet med (delegert) instruksjonsmyndighet overfor forsvarsstaben |
ca 8 |
1 |
7 |
l
|
Antall sider budsjettunderlag fra forsvarsstaben til departementet |
7 |
20 (+vedlegg) |
94 |
m
|
Antall sider årlig rapport fra forsvarsstaben til departementet |
70 |
35 |
305 |
n
|
Antall formelle møter med mellom departementet og forsvarsstaben i året |
4 |
2 |
ca 6 |
o
|
Antall årsverk for overordnet styring i forsvarsstaben (anslag) |
2 |
7 |
5 |
Tallsammenligningen mellom Norge på den ene siden og Danmark og Finland på den
andre
indikerer en viktig kvalitativ forskjell: Endringene i styringsdirektivene fra
departementet i budsjettårets løp. I Danmark og Finland vil slike direktiver
bare gjelde tiltak med finansiering ut over nasjonalforsamlingens opprinnelige
vedtak for budsjettåret. Slike vil også forekomme i Norge, men svært mange av de
19 tilleggsdirektivene på til sammen 132 sider i 2006 innebar reelle endringer i
forhold til iverksettingsdirektivet ved årets begynnelse. Det er nærliggende å
se dette som et uttrykk på det utførende nivå av den mangel på stabilitet som
råder i de politisk forankrede plandokumentene.
5
Takk
Jeg
takker de som meget velvillig har assistert meg i studien, ved intervjuer og
fremskaffelse av tallopplysninger og dokumenter. Eventuelle feil og mangler er
dog mitt ansvar. Min takk går til:
I Danmark |
|
|
|
Kontorchef Peter Pilgaard, Forsvarsdepartementet |
|
|
Generalmajor Per Ludvigsen, Forsvarskommandoen |
|
|
Afdelingschef Susanne Vesterheden, Forsvarskommandoen |
|
|
Generalmajor Karsten Møller, Forsvarsakademiet |
|
|
|
|
I Finland |
|
|
|
Ekonomidirektör Timo Norbäck, Försvarsministeriet |
|
|
Redovisningschef Henry Sjöblom, Försvarsministeriet |
|
|
Konsultativ tjänsteman Timo Rivinoja, Försvarsministeriet |
|
|
Informatør Thomas Sund, Försvarsministeriet |
|
|
Överinspektör Sanna Forsman, Huvudstaben |
|
|
|
|
I Norge |
|
|
|
Komitésekretær Bjarne Syrdal, Stortinget |
|
|
Ekspedisjonssjef Fridthjof Søgaard, Forsvarsdepartementet |
|
|
Avdelingsdirektør Jonny Otterlei, Forsvarsdepartementet |
|
|
Brigader Arild Dregelid, Forsvarsstaben |
|
|
|
|
|
|
|
Noter
[1]
Omregningskurser dekkende for perioden tallene gjelder: 100 DDK = 107,45
NOK, 1EUR = 8 NOK
[2] Tallene
inkluderer materiellforvaltningen som i Danmark og Finland er del av
Forsvaret. I Norge er den utskilt som Forsvarets logistikkorganisasjon
(FLO). Kilder: Danmark: Forsvarskommandoens årsrapport, Finland:
Finnish Defence Forces Annual Report 2006 , Norge:
St.prp.nr.1(2007-2008)
[3] Kilder:
Danmark: Forsvarskommandoens årsrapport, Finland:Annual Exchange of
Information on Defence Planning 2007 , Norge: Forsvarsdepartementets
Fakta om Forsvaret 2006
[4] Jf. teksten
pkt om forskjellig organisasjonsstruktur i Norge i forhold til Danmark
og Finland.
[5] Jf. teksten
om bindende vedtak i Norge
6]
Iverksettingsbrev er direktivet for iverksetting av
nasjonalforsamlingens budsjettvedtak supplert med føringer fra
departementet. Ulik betegnelse i landene.
[7]
"Presiseringer, endringer og tillegg" (PET). 39 sider hovedbok + 93
sider vedlegg, totalt 132 sider
[8] Antall
punkter som Forsvaret er pålagt å rapportere på i årsrapporten. For
Norge og Finland 2006, for Danmark 2007.
[9] Gjelder
krav til aktivitet, kvalitet, produktivitet og resultat, jf.
Styringsdokument 2007
T